La política industrial ha pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda nacional en Estados Unidos y otras economías industriales avanzadas. Esto representa un cambio radical en la historia económica reciente y ha revivido un debate más antiguo en el que ambos participamos hace más de 30 años.
En Estados Unidos, la Ley CHIPS y Ciencia, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) y la Ley Bipartidista de Infraestructura han establecido importantes objetivos climáticos y de seguridad nacional. Cada uno aprovecha subsidios, créditos fiscales, garantías de préstamos y otras herramientas estándar de política industrial para fomentar la investigación, la producción y el empleo por parte del sector privado en áreas clave de la economía.
Estos instrumentos se utilizan hoy en día en condiciones muy diferentes a las de hace 30 años. La autosuficiencia nacional –a menudo con objetivos mercantilistas– fue el objetivo de la política industrial en el pasado. Ahora, como resultado del surgimiento de complejas cadenas de suministro globales y el surgimiento de China como un formidable competidor geopolítico y económico, la soberanía nacional, entendida como una capacidad interna verticalmente integrada por empresas de propiedad nacional en sectores específicos, es simplemente inviable.
En cambio, la nueva política industrial para el siglo XXI debe tener en cuenta las nuevas realidades globales centrándose en dos objetivos: garantizar un suministro adecuado y competitivo de los productos y tecnologías necesarios para lograr la prosperidad y la seguridad económicas; y asegurar una posición en el desarrollo y despliegue de tecnologías de próxima generación que se espera que sean esenciales tanto para la seguridad nacional como para la transición hacia una economía neutra en carbono. Dado que un sistema de suministro nacional totalmente integrado verticalmente es una fantasía, estos objetivos requieren que Estados Unidos y otras economías avanzadas utilicen la política industrial para lograr posiciones significativas de influencia en los mercados para productos y tecnologías específicos de importancia económica y geopolítica estratégica.
PARA QUÉ SIRVE LA POLÍTICA INDUSTRIAL
Los economistas suelen criticar la política industrial como una forma costosa de proteccionismo que distorsiona los mercados y socava la asignación de recursos escasos a sus usos más eficientes y rentables. Pero el contexto importa. En presencia de externalidades, la política industrial puede corregir el mercado en lugar de distorsionarlo. Y en un entorno de poder de mercado global concentrado y rápido cambio tecnológico, la política industrial puede ser una suma positiva, acelerando la innovación y el despliegue tecnológico y ampliando la competencia y los mercados globales.
La política industrial es proteccionista o de suma cero si está diseñada para restringir el comercio y la inversión transfronteriza para proteger a los productores nacionales –“campeones nacionales”– de los competidores extranjeros. Es preferencial más que proteccionista si promueve la producción nacional en lugar de la producción extranjera. Es fundamental distinguir entre nacional, en el sentido de ubicación, y nacional, en el sentido de propiedad de la empresa. Por diseño, la política industrial estadounidense beneficia tanto a las empresas nacionales como extranjeras que invierten y producen en Estados Unidos. Los incentivos CHIPS e IRA, por ejemplo, están disponibles para empresas extranjeras que sitúen su producción en los EE. UU., siempre que no estén designadas como “entidades extranjeras de interés” (es decir, propiedad o controladas por los gobiernos chino, ruso, norcoreano o iraní). gobiernos).
En presencia de externalidades negativas, los mercados no reflejan todos los costos y beneficios económicos de las acciones privadas. Las decisiones impulsadas por la lógica del mercado y la rentabilidad empresarial por sí solas no tienen en cuenta las preocupaciones de seguridad nacional ni los costos económicos, sociales y sanitarios del cambio climático. No se puede esperar que las empresas privadas proporcionen bienes públicos o aborden externalidades negativas como las emisiones de gases de efecto invernadero que calientan el planeta. Estas tareas corresponden propiamente a los gobiernos, que tienen fuertes fundamentos de externalidad para la política industrial tanto en semiconductores y otras tecnologías fundamentales de doble uso como en tecnologías, productos y servicios verdes.
Creemos que la política industrial puede cumplir dos propósitos esenciales: primero, incorporar la seguridad nacional y las externalidades del cambio climático en las decisiones de mercado; y, en segundo lugar, ampliar la competencia en el mercado y la innovación para fomentar un suministro mundial resiliente, seguro y sostenible de productos y tecnologías fundamentales. De hecho, cuando se trata de garantizar mercados globales competitivos, las políticas industriales de las economías avanzadas son cada vez más necesarias para contrarrestar los esfuerzos de China y otros países por lograr una posición dominante en los mercados globales en sectores críticos.
PESAR LOS BENEFICIOS
Lejos de dañar los mercados, la política industrial puede ampliarlos y al mismo tiempo promover el comercio y unos suministros resilientes, seguros y sostenibles. Lo hace fomentando la competencia, la investigación y la innovación en sectores específicos donde, de otro modo, el progreso se retrasaría o no existiría por completo.
Por ejemplo, fue la política industrial de la UE la que impulsó el desarrollo de Airbus, estimulando la competencia y la innovación en un mercado mundial de aviones civiles que durante mucho tiempo había estado dominado por un único proveedor estadounidense (Boeing), beneficiario a su vez de un importante apoyo en materia de política industrial. Del mismo modo, se pueden encontrar muchos ejemplos de políticas industriales que expanden y crean mercados en la industria biotecnológica, que ha recibido un generoso apoyo en Estados Unidos, tanto de una importante financiación pública para investigación y desarrollo como de la ausencia de regulación de los precios de los medicamentos. . Esta combinación de políticas ha creado un mercado de alta rentabilidad para los productos biotecnológicos y ha convertido a Estados Unidos en el centro de la innovación médica y farmacéutica a nivel mundial.
Este tipo de políticas industriales de expansión del mercado deberían proporcionar a un país influencia y una base sólida en el desarrollo y despliegue de tecnologías de próxima generación. Pero el éxito de esas políticas requiere financiación adecuada para la investigación científica básica, la I+D aplicada y el talento.
Tanto CHIPS como IRA brindan dicho apoyo. Una característica de CHIPS que a menudo se pasa por alto es que alrededor del 70% de su financiación (200.000 millones de dólares durante la próxima década) se destina específicamente a la investigación, el desarrollo de la fuerza laboral y la comercialización de tecnologías de vanguardia, no sólo en semiconductores sino también en otros sectores de doble potencia. utilizar áreas como 5G, computación cuántica, energía limpia e inteligencia artificial.
La nueva política industrial estadounidense también ilustra cómo la colaboración internacional en el desarrollo de tecnologías de próxima generación puede atenuar los temores de que tales estrategias sean inherentemente proteccionistas. Por ejemplo, CHIPS proporciona financiación para Microelectronics Commons, recientemente anunciada, una red de centros de innovación que reúne a investigadores del mundo académico, laboratorios gubernamentales y empresas para avanzar en el descubrimiento, la innovación, la creación de prototipos y, finalmente, la comercialización de la microelectrónica. Lo más importante es que cualquier empresa extranjera que no esté en la lista de “preocupaciones” puede participar.
Además, los redactores de CHIPS reconocieron que lograr suministros competitivos, resilientes, seguros y sostenibles requiere inversión no solo en capital físico y de conocimiento, sino también en personas. Para que la política industrial desempeñe el papel que le corresponde (ampliar la competencia del mercado y la innovación) debe favorecer el desarrollo de la fuerza laboral. TSMC (Taiwan Semiconductor Manufacturing Company), el principal productor mundial de chips semiconductores avanzados, advirtió recientemente que la escasez de talento calificado está retrasando la apertura de su nueva instalación de fabricación (“fab”) en Arizona, además de aumentar sustancialmente sus costos. . La Asociación de la Industria de Semiconductores predice que, durante la próxima década, casi la mitad de los puestos de técnicos, informáticos e ingenieros corren el riesgo de quedar vacantes debido a la falta de trabajadores calificados.
Para abordar este déficit, la Fundación Nacional de Ciencias de EE. UU., respetada durante mucho tiempo por sus decisiones basadas en el mérito, ha sido designada para desembolsar los fondos de CHIPS para el desarrollo de la fuerza laboral. Por ejemplo, la NSF anunció recientemente una asociación público-privada de 45 millones de dólares que incluye empresas extranjeras (Ericsson y Samsung) para ofrecer premios competitivos de investigación y educación.
LA IMAGEN MUNDIAL
Cuando decimos que las políticas industriales pueden promover la competencia, no nos referimos sólo a nivel interno. El efecto es global. Al igual que Airbus en Europa, TSMC es producto de la propia estrategia económica de Taiwán. Estos ejemplos muestran que los esfuerzos de un Estado por aumentar la oferta, fomentar la innovación y crear empresas nacionales fuertes en sectores específicos a menudo inducen a otros a desarrollar sus propias políticas para “nivelar el campo de juego”.
De hecho, las políticas industriales de Estados Unidos y la UE dirigidas a los semiconductores y las tecnologías relacionadas con el clima son en sí mismas una respuesta a los esfuerzos apoyados por el Estado de China para lograr poder de mercado y geopolítico en sectores estratégicos. La OPEP ilustra los riesgos y costos del poder de mercado global de un grupo de países sobre un insumo clave como el petróleo. Los semiconductores, los minerales críticos y las baterías –todas industrias que China pretende dominar el mercado– son insumos críticos para las industrias digitales y verdes en Estados Unidos y otras economías avanzadas. Estados Unidos y sus aliados tienen razón al responder con políticas para mantener los mercados globales competitivos, resilientes y seguros para estos productos y tecnologías clave.
Tal como están las cosas, las fuerzas del mercado y las decisiones privadas han dejado a la economía estadounidense peligrosamente dependiente de semiconductores avanzados producidos por una sola empresa (TSMC) en un solo lugar (Taiwán) que está plagado de riesgos geopolíticos. Además, Estados Unidos y sus aliados europeos no son menos dependientes de China para las baterías, así como para los minerales clave y elementos de tierras raras utilizados en turbinas eólicas, paneles solares, baterías de vehículos eléctricos y mucho más.
El poder de mercado chino en estos sectores plantea una amenaza significativa para la resiliencia y la seguridad de las cadenas de suministro, así como para la seguridad nacional y económica de Estados Unidos y Europa. A principios de julio, el Ministerio de Comercio de China anunció nuevas restricciones a las exportaciones de germanio y galio (minerales utilizados en semiconductores y baterías de vehículos eléctricos) en nombre de proteger su propia “seguridad e intereses nacionales”. China, líder mundial en producción de ambos metales (incluido el 94% del galio mundial), ha demostrado su capacidad para interrumpir suministros críticos a Estados Unidos y Europa.
GESTIÓN DE COSTOS Y RIESGOS
Si bien existen sólidos argumentos económicos y geopolíticos a favor de políticas industriales que expandan el mercado, éstas conllevan peligros que deben considerarse. El asesor de seguridad nacional de Estados Unidos, Jake Sullivan, puede pensar que el asunto es tan simple como construir una “valla alta” alrededor de un “pequeño patio”, pero una metáfora pegadiza no nos dice qué tecnologías y sectores pertenecen al patio, ni cómo se desarrollará el patio. mantenerse pequeño, o quién decidirá sobre tales cuestiones.
Los problemas de captura política por parte de intereses especiales y el capitalismo de amigos son reales y deben reconocerse. El riesgo es especialmente alto en Estados Unidos, donde el gasto empresarial en lobby superó los 4.000 millones de dólares en 2022, frente a unos 1.500 millones de dólares en 2000. Dado que la Corte Suprema ha bendecido las donaciones políticas ilimitadas de empresas e individuos ricos, quedan muy pocos límites a tráfico de influencias. Al mismo tiempo, años de subcontratación y de “matar de hambre a la bestia” han dejado al gobierno estadounidense con una falta de capacidad administrativa para diseñar e implementar políticas industriales. Como resultado, ahora debe reconstruir esos músculos desde cero.
Al hacerlo, el gobierno federal debería considerar un enfoque de asociación pública para invertir en sectores clave, ya que esto le permitiría aprovechar las fortalezas incomparables de los mercados financieros estadounidenses. Específicamente, un fondo de inversión del gobierno federal de Estados Unidos, administrado por un equipo de gestión profesional políticamente protegido, podría supervisar la asignación de subsidios de política industrial entre empresas y tecnologías competidoras.
Muchos otros países con políticas industriales importantes ya cuentan con fondos soberanos, y algunos estados de Estados Unidos, incluidos Alaska, Nuevo México y Oregón, también tienen fondos reservados para diversos fines. Como propietario del nuevo fondo de inversión federal, el gobierno estadounidense compartiría tanto las ganancias como las pérdidas de su cartera. Esto sería una buena salida del enfoque actual, donde el gobierno no participa en los rendimientos obtenidos por empresas o inversores privados como resultado de subsidios públicos, créditos fiscales y otras políticas industriales federales.
Como socio que proporciona los fondos, es razonable que el gobierno –y por ende el pueblo estadounidense– comparta algunos de los beneficios. Eso liberaría aún más recursos para promover la competencia, la innovación y la resiliencia en la economía del siglo XXI.
Fuente: https://www.project-syndicate.org/onpoint/the-case-for-new-industrial-policy-by-laura-tyson-and-john-zysman-2023-11?utm_source=Project%20Syndicate%20Newsletter&utm_campaign=78f2e0c3cc-ECON-NEWSLETTER_2023-10_26_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_-e4393264df-%5BLIST_EMAIL_ID%5D&mc_cid=78f2e0c3cc
