Cómo el equilibrio institucional promueve la estabilidad en Asia
Durante la cumbre del G-20 en Bali en noviembre pasado, el presidente estadounidense, Joe Biden, y el presidente chino, Xi Jinping, enfatizaron la importancia de administrar responsablemente la competencia entre sus países. “Creo absolutamente que no es necesario que haya una nueva Guerra Fría”, dijo Biden. Por su parte, Xi enfatizó que los dos países comparten un interés común en “la no confrontación y la coexistencia pacífica”. Reconociendo las devastadoras consecuencias del conflicto militar, ambos líderes se comprometieron a evitarlo. Sin embargo, incluso si pueden evitar el conflicto, los dos países están encerrados en una competencia que se extenderá en el futuro previsible. Mientras lo navegan, el resto del mundo los observará con nerviosismo.
Pero hay un potencial lado positivo en la competencia entre Estados Unidos y China: el aumento del “equilibrio institucional”. A diferencia del equilibrio militar tradicional, en el que los países buscan igualar su poder a través de la acumulación de armas y alianzas de defensa, el equilibrio institucional implica que los países busquen ventajas utilizando las reglas y normas asociadas con las instituciones internacionales.
Algunos académicos han comenzado a caracterizar el equilibrio institucional como otro eje alarmante de confrontación, incluso como una forma de guerra. Pero este enfoque de la competencia no solo es menos violento que la guerra. De hecho, puede ser saludable: fortalecer la cooperación internacional, obligar a las instituciones multilaterales a volverse más relevantes y dinámicas e impulsar una mayor inversión en bienes públicos. El equilibrio institucional proporciona una forma de competir responsablemente sin recurrir al conflicto militar.
Los líderes estadounidenses pueden verse especialmente tentados a pensar en cualquier competencia agresiva con Estados Unidos dentro del marco de la Guerra Fría, en el que todas las maniobras son hostiles o desestabilizadoras. Sin embargo, si Washington y Beijing persiguen el equilibrio institucional de la manera correcta, podrían hacer que la próxima era bipolar sea aún más pacífica que la anterior, unipolar.
UN NUEVO TIPO DE CAMPO DE BATALLA
El equilibrio institucional no es un concepto nuevo en la política mundial. Desde el final de la Guerra Fría, tanto Estados Unidos como China la han perseguido para aumentar su poder. Como estrategia tiene dos variedades: incluyente y excluyente. El equilibrio institucional inclusivo implica que un estado incorpore a un rival en una institución internacional cuyas normas restringen el comportamiento del rival. Un ejemplo es el exitoso esfuerzo de Estados Unidos, en 2001, para incorporar a China a la Organización Mundial del Comercio. La adhesión de China requería que liberalizara partes de su economía y permitía a los países presentar quejas en su contra dentro del marco de la OMC.
El equilibrio institucional exclusivo, por el contrario, se produce cuando un Estado busca excluir a un rival de un acuerdo o una institución, socavando su influencia o presionándolo para que participe en términos menos ventajosos. Estados Unidos utilizó el equilibrio institucional exclusivo cuando excluyó intencionalmente a China de las negociaciones de 2008-15 que dieron como resultado la Asociación Transpacífica. Al excluir a China, Estados Unidos limitó significativamente el acceso de China a más del 40 por ciento de la economía global.
Los últimos 30 años de equilibrio institucional entre Estados Unidos y China se pueden entender en dos fases. La primera fase abarcó desde principios de la década de 1990 hasta la crisis financiera mundial de 2008. Aunque esa era se caracterizó por una interdependencia económica cada vez más profunda y una globalización acelerada, fue esencialmente unipolar: la suposición general era que Estados Unidos seguiría siendo más influyente que China.
Durante esa fase, tanto Estados Unidos como China utilizaron principalmente las instituciones multilaterales existentes, especialmente la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, para buscar un equilibrio institucional inclusivo. El Foro Regional de la ASEAN, en el que participa Estados Unidos, fue particularmente útil para China. Al insistir en un principio de no interferencia, China ha impedido que la ARF aborde el asunto de Taiwán desde 1994.
Estados Unidos también ha profundizado sus relaciones con la ASEAN, desarrollando una asociación estratégica con la organización en 2015 y organizando cumbres entre EE. UU. y la ASEAN en 2016 y 2022. A partir de 2019, la ASEAN se ha convertido en el socio diplomático favorito de EE. -Estrategia “Pacífico”. Estados Unidos también usó el ARF como un medio específico para involucrar a China con la esperanza de socializar a China en la sociedad internacional. En 1998, con el apoyo de Estados Unidos y la ASEAN, China publicó su primer libro blanco sobre seguridad nacional para cumplir con el requisito de la ARF de aumentar la transparencia militar.
La segunda fase del equilibrio institucional entre Estados Unidos y China aún está en curso. Después de que la crisis financiera mundial de 2008 expusiera las debilidades del capitalismo de libre mercado liderado por EE. UU., las economías emergentes y no occidentales comenzaron a desafiar la hegemonía de EE. UU. de manera más agresiva. Este panorama cambiante llevó a Estados Unidos y China a centrarse más en el equilibrio institucional exclusivo, creando nuevas instituciones para excluirse y atacarse mutuamente. En 2017, Estados Unidos revivió el Quad (Cuadrilateral Security Dialogue) con Australia, India y Japón, que no había logrado ganar impulso una década antes. Gracias a este diálogo revitalizado, en los últimos cinco años, los países Quad han intensificado sus ejercicios militares conjuntos y han anunciado una variedad de iniciativas en diplomacia de vacunas, cambio climático, tecnología e infraestructura.
Mientras tanto, China persiguió el equilibrio institucional exclusivo creando o ampliando instituciones de seguridad que dejan fuera a Estados Unidos. Un ejemplo principal es el lanzamiento de China en 2013 de la Iniciativa Belt and Road, una red masiva de proyectos e inversiones para mejorar la infraestructura en más de 100 países con un costo total proyectado de hasta $ 8 billones. La Conferencia sobre Interacción y Medidas de Fomento de la Confianza en Asia, un foro intergubernamental de larga data para promover la cooperación, la paz y la seguridad en Asia, estuvo moribunda durante años hasta que China la reinició en 2014 para abogar por “Asia para los asiáticos”, un desafío directo. al sistema de alianzas bilaterales liderado por Estados Unidos en Asia.
Para contrarrestar el poder de Estados Unidos en Eurasia, China también buscó expandir la influencia de la Organización de Cooperación de Shanghái, que fundó originalmente con Rusia en 2001 para luchar contra el terrorismo, el separatismo étnico y el extremismo religioso en la región. En 2017, con el apoyo de China, la OCS admitió a India y Pakistán, lo que la convirtió en la organización regional más grande del mundo en términos de la población que cubre. Irán fue admitido en 2022 y se espera que Bielorrusia se una este año.
EL RENDIMIENTO DE LA BATALLA
En la superficie, estos movimientos pueden parecer pasos preocupantes en un camino que termina con una confrontación entre Estados Unidos y China. Pero en Asia Oriental y el Sudeste Asiático, el equilibrio institucional ha aumentado, no reducido, la estabilidad y la seguridad.
En primer lugar, ha alentado a las instituciones regionales existentes a mejorar, para que no queden marginadas. Por ejemplo, en la primera década de este siglo, la ASEAN finalmente abordó una de sus debilidades de larga data: no incluir a los secretarios de defensa de los países miembros en los diálogos de seguridad regional. En 2006, la ASEAN estableció una Reunión de Ministros de Defensa y en 2010 amplió ese foro para incluir ocho socios de diálogo: Australia, China, India, Japón, Corea, Nueva Zelanda, Rusia y Estados Unidos. En 2017, la ASEAN convirtió esta reunión en un foro anual permanente, lo que fortaleció significativamente la cooperación en materia de seguridad entre los países participantes.
Y han surgido nuevas organizaciones multilaterales que buscan aprovechar el hambre de influencia de Washington y Beijing. Uno es el Diálogo de Shangri-La, una cumbre anual de Singapur organizada por el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, un grupo de expertos con sede en el Reino Unido, con el apoyo del gobierno de Singapur. Allí, se reúnen altos funcionarios de defensa de Asia-Pacífico y más allá, participando en discusiones y debates sobre asuntos de seguridad regional.
El equilibrio institucional entre Estados Unidos y China también ha beneficiado directamente a países individuales de la región. Tanto China como Estados Unidos han tenido que ofrecer incentivos a los estados de la ASEAN para mantener o ganar el liderazgo en la región. Por ejemplo, durante 25 años, los líderes del sudeste asiático anhelaron un código de conducta internacional legalmente vinculante para resolver conflictos en las aguas en disputa del Mar de China Meridional.. Y durante muchos años, China simplemente se resistió, aunque firmó la Declaración no vinculante sobre la conducta en el Mar Meridional de China en 2002. Pero a mediados de la década de 2010, mientras China buscaba ejercer el poder institucional a través de la ASEAN, la organización también presionó a China para que acelerara las negociaciones. hacia un código de conducta, que produjo un borrador de texto de negociación en 2018. Y a principios de este año, en el contexto de la creciente rivalidad de China con Estados Unidos, Beijing señaló que está listo para avanzar aún más rápido.
Estados Unidos también ha profundizado su cooperación con la ASEAN. En 2009, el entonces presidente Barack Obama se convirtió en el primer presidente de EE. UU. en reunirse con los diez jefes de estado de la ASEAN como grupo. Ese mismo año, Estados Unidos se unió al Tratado de Amistad y Cooperación en el Sudeste Asiático, un marco para la resolución pacífica de disputas en la región, y tres años después, se unió oficialmente a la Cumbre anual de Asia Oriental. La administración de Biden ha colaborado con la ASEAN en nuevas iniciativas de salud, transporte, empoderamiento de la mujer, medio ambiente y energía y ha aprobado una inversión del Departamento de Defensa de $10 millones anuales para capacitar a los líderes de defensa emergentes del sudeste asiático y fomentar las conexiones entre ellos y sus contrapartes estadounidenses.
Finalmente, este juego de equilibrio institucional ha contribuido a las mejoras de infraestructura en toda Asia. Sobre la base de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, en 2015, China estableció el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura como una herramienta para impulsar su influencia regional. Para contrarrestar esos desarrollos, Estados Unidos propuso iniciativas de infraestructura como la Red Blue Dot de 2019 con Australia y Japón, un proyecto para promover el desarrollo de estándares confiables para la infraestructura . Washington siguió eso con la iniciativa Build Back Better World de 2021 y la Asociación para la Infraestructura e Inversión Global (PGII) de 2022; ambos buscan brindar alternativas integrales al BRI.
Los países en desarrollo se han beneficiado enormemente de esta competencia. A través del compromiso con ASEAN y siguiendo los marcos de PGII , Washington se comprometió en 2021 a invertir $ 40 millones en economías emergentes del sudeste asiático para ayudar a que el suministro de energía de la región sea más limpio y eficiente. Se espera que esa inversión genere $ 2 mil millones en financiamiento.
Con préstamos del BRI, Laos comenzó la construcción ese mismo año de un enorme proyecto ferroviario de $ 6 mil millones, la mayor iniciativa de obras públicas en la historia del país. Más recientemente, hace unos meses, Pakistán recibió un préstamo de 10.000 millones de dólares de Pekín para mejorar su principal red ferroviaria. Esa actualización forma parte del Corredor Económico China-Pakistán, una pieza central de BRI con un costo total estimado de $ 60 mil millones. Aunque algunos críticos han expresado su preocupación de que estos préstamos crearán trampas de deuda para los países receptores, son esenciales para su desarrollo económico, dadas sus opciones limitadas para el financiamiento de infraestructura. El crecimiento económico resultante también contribuye a la paz en la región.
UN LIBRO DE JUEGOS CON FORROS DE PLATA
En los últimos años, las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y China se han degradado, empujándolos recientemente al borde de una guerra caliente por Taiwán. La tarea de sus legisladores es manejar su rivalidad para que sea menos tensa y riesgosa. Guiar a la competencia más hacia el equilibrio institucional en lugar de la acumulación militar y la confrontación de alianzas es la mejor manera de avanzar.
El equilibrio institucional casi siempre es más pacífico que los enfrentamientos militares. Es cierto que el equilibrio institucional puede desencadenar tensiones diplomáticas entre estados. Pero estos casi nunca estallan en conflagraciones. Sin embargo, el equilibrio institucional puede ser beneficioso solo si se ajusta a tres condiciones previas, ninguna de las cuales se ha cumplido adecuadamente hasta el momento.
Primero, debe permanecer limitado por la lógica de la disuasión nuclear. No importa cuán vigorosamente busquen el equilibrio institucional, es probable que Estados Unidos y China continúen compitiendo por el poder militar. Pero no pueden cruzar la línea roja de esta competencia. Sería extremadamente peligroso para cualquiera de las partes calcular mal las capacidades o la resolución de la otra parte o participar en una política arriesgada nuclear.
Luego, es esencial que ambos países enfaticen el fortalecimiento, no el debilitamiento, de su interdependencia económica. Mientras Estados Unidos y China sean interdependientes, sus lazos económicos y las relaciones entre sus ciudadanos sirven como barandillas contra la escalada militar. Estos países competirán vigorosamente. Pero sus líderes no deben prometer que dejarán de depender unos de otros para sumar puntos domésticos, como hizo repetidamente el expresidente de los Estados Unidos, Donald Trump. Deben asegurarse de que su retórica y acciones no parezcan apoyar el desacoplamiento.
Finalmente, es crucial que los dos países eviten enmarcar su competencia en términos ideológicos. Biden a menudo ha descrito el mundo contemporáneo como envuelto en “una batalla entre la democracia y la autocracia”. Aunque el Partido Comunista Chino es excepcionalmente ideológico en casa, cuando Xi habla con otros países, nunca caracteriza la competencia de China con Estados Unidos como una batalla existencial entre cosmovisiones irreconciliables. Si Biden, en ocasiones, ha tratado de ser un boxeador ideológico en asuntos exteriores, Xi prefiere el tai chi, evitando el contacto directo.
El enfoque de Xi en este sentido es el mejor, y los líderes estadounidenses deberían emularlo. La realidad es que varios países asiáticos, como Singapur y Vietnam, no tienen ni quieren sistemas inspirados en el de Estados Unidos. Los golpes de pecho sobre la democracia pueden alienar a las personas que han visto cómo la democracia estadounidense se tambalea en casa. La retórica de Xi evita sugerir que otros países deben aliarse ideológicamente con China para cooperar con ella, dejando espacio para que se beneficien y mantengan la paz tanto con Beijing como con Washington.
La tensión es un hecho entre los dos países más poderosos del mundo. Pero si ambos pueden adherirse a una estrategia de equilibrio institucional, las recompensas de la competencia deberían superar los riesgos.
Por: Kai He
Fuente: https://www.foreignaffairs.com/united-states/chinese-competition-asia-stability-institutional-balancing?utm_medium=newsletters&utm_source=fatoday&utm_campaign=The%20Upside%20of%20U.S.-Chinese%20Competition&utm_content=20230714&utm_term=FA%20Today%20-%20112017
