Por qué el modelo alemán no resolverá un problema creado por la propia Alianza
Mientras los estados de la OTAN se reúnen en Vilnius esta semana, se enfrentan, una vez más, a la cuestión de la adhesión: es decir, si deben convertir la retórica sobre la membresía de Ucrania en realidad. Desde la cumbre de la coalición de 2008 en Bucarest, donde los aliados emitieron una declaración afirmando que tanto Georgia como Ucrania “serán miembros de la OTAN” en algún momento indefinido en el futuro, los estados miembros han debatido cómo (o si) implementar esa promesa. Sin embargo, a pesar del paso de 15 años, ni Georgia ni Ucrania se han unido a la alianza.
Kiev ha dejado claro que después de años de luchar contra Rusia, está cansada de esperar. El gobierno quiere ver un camino claro hacia la membresía presentado en la cumbre de Vilnius. Muchos aliados se inclinan a acceder a los deseos de Ucrania, a pesar de la guerra que se libra dentro de sus fronteras. Para cumplir las esperanzas de Ucrania, una lista cada vez mayor de ex legisladores está presentando una propuesta de membresía parcial. Stephen Biegun, ex subsecretario de Estado; Ian Brzezinski, ex subsecretario adjunto del Departamento de Defensa de EE. UU.; Evelyn Farkas, directora ejecutiva del Instituto McCain; Anders Fogh Rasmussen, exsecretario general de la OTAN; Randy Scheunemann, consejero estratégico del Foro Internacional de Seguridad de Halifax; y Alexander Vershbow, exsecretario general adjunto de la OTAN, han argumentado recientemente que el actual control ruso de facto sobre muchas partes de Ucrania no debería bloquear la rápida adhesión de Kiev. Más bien, dicen, la alianza debería tratar a Ucrania como lo hizo con la Alemania dividida de la era de la Guerra Fría, donde solo la parte occidental del país pudo unirse a la OTAN hasta que las dos Alemanias se reunificaron en 1990.
Desde entonces, este modelo ha ganado una tracción más amplia. El 8 de julio, The Washington Post publicó un artículo de opinión en el que pedía a la OTAN que utilizara el modelo alemán con Ucrania en Vilnius, haciéndose eco de The New York Times, que había publicado previamente un artículo titulado “Si una Alemania dividida pudiera ingresar a la OTAN, ¿por qué no Ucrania?” La idea también surgió en un evento público a fines de junio en el que participaron Ihor Zhovkva, subdirector de la oficina del presidente de Ucrania, y Eric Ciaramella, exdirector del Consejo de Seguridad Nacional de Ucrania. Y en un podcast presentado por el Centro para una Nueva Seguridad Estadounidense, Vershbow dijo que Washington debería comenzar de inmediato a “involucrar a los aliados” en este modelo, específicamente en “brindar una garantía de seguridad para los territorios que están totalmente bajo el control del gobierno ucraniano, en este momento, incluso antes de que haya un alto el fuego o un armisticio”. De no hacerlo, dijo, le daría a Moscú la capacidad de “mantener la situación como rehén indefinidamente”.
Para muchos de sus defensores, adoptar tal propuesta también podría parecer una forma de expiación, una forma de compensar los 15 años sin adhesión y las consecuencias perjudiciales. Al comprometerse a otorgar la membresía a Georgia y Ucrania, pero no cumplir, la OTAN dejó a esos estados en el peor de los mundos posibles. La declaración de Bucarest le dio a Georgia y Ucrania una idea engañosa de cuánto apoyo de la OTAN tendrían para tratar con Rusia, lo que los llevó a tomar decisiones basadas en suposiciones que luego se probaron como falsas. Y como es bien sabido que la OTAN detesta sumar miembros envueltos en conflictos, ambos se convirtieron en objetivos del presidente ruso, Vladimir Putin., quien se dio cuenta de que dar rienda suelta a su deseo de restaurar el control de Moscú sobre las áreas ex soviéticas tendría el beneficio adicional de impedir la adhesión. Después de que Mikheil Saakashvili, entonces presidente de Georgia, enviara tropas en agosto de 2008 a la región separatista de Osetia del Sur, reconocida internacionalmente como parte de Georgia, Putin invadió el país en respuesta. Las tropas rusas permanecen en Georgia hasta el día de hoy. Y cuando una revuelta popular pro-occidental derrocó al presidente ucraniano Viktor Yanukovych en 2014, el Kremlin respondió tomando Crimea y atacando las regiones del este de Ucrania. Posteriormente, Putin elevó el conflicto ucraniano a una gran guerra terrestre en febrero de 2022.
Los partidarios de usar el modelo alemán tienen motivos admirables y están indignados con razón por lo que le ha sucedido a Georgia y Ucrania. Pero tratar de usar la Alemania de la Guerra Fría como precedente para Ucrania corre el riesgo de repetir el error dañino de 2008: engañar a Kiev sobre la dificultad de su camino hacia la adhesión. El precedente alemán haría más difícil, no más fácil, que Ucrania restableciera su integridad territorial; debilitar el poder disuasorio de la OTAN; y socavar la unidad de la alianza en el momento en que Ucrania más lo necesita. En otras palabras, podría crear otro escenario peor de todos los mundos, algo que ni los ucranianos ni la alianza pueden permitirse durante una gran guerra terrestre.
ALTO RIESGO, BAJA RECOMPENSA
Los defensores del modelo alemán para Ucrania malinterpretaron la historia. Decir que una Alemania dividida ingresó a la OTAN, como lo hace el titular de The New York Times , es inexacto. Lo que se convirtió en miembro de la OTAN fue un estado de grupa llamado República Federal de Alemania, también conocida como Alemania Occidental, que surgió de la combinación de las zonas de ocupación británicas, francesas y estadounidenses posteriores a la Segunda Guerra Mundial . En un movimiento de imitación, la Unión Soviética transformó su zona de ocupación en un estado llamado República Democrática Alemana, o Alemania Oriental, que luego Moscú hizo parte de su alianza involuntaria, el Pacto de Varsovia.
Los defensores de aplicar esta historia a Ucrania están, consciente o inconscientemente, proponiendo la adhesión de manera mutuamente excluyente. O buscan trazar una nueva frontera de la OTAN dentro de Ucrania, dividiendo el territorio controlado por Rusia del ucraniano, o argumentan que su membresía no debería incluir ninguna frontera fija, lo que permite que el desempeño de Ucrania en el campo de batalla determine qué territorio cae bajo la protección de la OTAN de inmediato. y qué territorios se unen más tarde. Cada escenario puede parecer atractivo para algunos defensores, pero ninguno terminaría bien para nadie fuera del Kremlin.
Considere, por ejemplo, la primera opción. Expresado en términos prácticos, significaría que la garantía de seguridad de la OTAN—conocida como Artículo 5, después de la disposición del Tratado de Washington de 1949 de la alianza que especifica que los estados de la OTAN deben tratar un ataque a un miembro como un ataque a todos—se extendería solo a un grupo específico. línea divisoria, presumiblemente cerca del frente actual. Pero esta línea enviaría a los ucranianos orientales al destino de los alemanes orientales (subordinación extendida a Moscú) y crearía una Ucrania occidental y una Ucrania oriental de facto. Peor aún, este resultado sería más o menos paralelo al propuesto por el ex presidente ruso Dmitri Medvedev, quien ha pedido la partición de Ucrania.
Kiev tampoco tendría muchas opciones para ayudar a sus conciudadanos en el lado equivocado de esa línea una vez establecida. Para obtener la protección del Artículo 5 en 1955, Alemania Occidental tuvo que renunciar a todo “recurso a la fuerza” para lograr la reunificación nacional o incluso cualquier “modificación de los límites actuales”. Kiev se enfrentaría a una presión similar para abjurar de todos los intentos militares de recuperar el territorio perdido porque si lo hiciera, no solo se pondría en riesgo a sí misma sino a todos los aliados.
En resumen, este modelo obligaría a Ucrania a luchar con una pregunta amarga durante una guerra brutal: ¿Qué es más importante, la membresía en la OTAN o mantener la esperanza de recuperar territorio? Dada la naturaleza trágica y las consecuencias duraderas de esta elección (la división de Alemania duró más de 40 años), no es algo que los ucranianos o los extranjeros deban estar ansiosos por hacer.
Hay otra forma en que los partidarios de este punto de vista están malinterpretando la historia. Después de la Segunda Guerra Mundial, los vecinos europeos marcados por los recuerdos de los nazis dudaron comprensiblemente en dejar que los alemanes se rearmaran. Pero la combinación de la fuerza soviética y la debilidad de una Alemania dividida en el frente superó los recuerdos amargos. Los vecinos europeos podrían vivir con una porción restante de Alemania dividida rearmándose como un aliado de la OTAN frente a la amenaza soviética . Dicho sin rodeos, la división alemana permitió la adhesión de Alemania Occidental a la OTAN. Hoy sucedería lo contrario: la adhesión de Ucrania a la OTAN permitiría la división de Ucrania.
Ahora considere la segunda opción: evitar la división de Ucrania, como han sugerido Brzezinski y Vershbow, brindando una garantía de seguridad fluida para los territorios que están bajo control ucraniano y, como dijo Rasmussen, agregando otros más adelante. En teoría, esta opción no necesita dividir a Ucrania, ya que el área de cobertura del Artículo 5 podría evolucionar y evolucionaría con el tiempo.
Pero esta opción socavaría la credibilidad del Artículo 5. Las garantías de seguridad son, para bien o para mal, inseparables de las fronteras fijas. Alemania Occidental podría convertirse en parte de la OTAN porque su frontera oriental representaba una clara línea divisoria, una que emergía de las zonas de ocupación anteriores a la creación de la OTAN. Por el contrario, la línea de control de Ucrania está en constante movimiento. Sería difícil determinar qué terreno cubriría el artículo 5 en un minuto u hora determinados, y mucho menos en un día determinado. El Artículo 5 se convertiría en un tema de debate en lugar de un elemento disuasorio, y ese debate podría volverse violento y arriesgado frente a la agresión rusa.
Para tranquilizar a los aliados preocupados por tales riesgos, Scheunemann y Farkas han llamado la atención sobre la flexibilidad del Artículo 5. Señalan, con razón, que el artículo no “obliga a una respuesta específica por parte de los estados miembros”, como un ataque militar. Como resultado, si Ucrania se convirtiera en un estado miembro, los aliados no se verían arrastrados a participar en una guerra a gran escala, porque podrían responder a la agresión rusa en lo que Scheunemann y Farkas denominan “de manera mínima”. Pero otros aliados entonces se preguntarían si su garantía del Artículo 5 era igualmente mínima. En el peor de los casos, Putin finalmente podría sentirse lo suficientemente envalentonado como para atacar Estonia o Polonia, ya que el Artículo 5 aparentemente ya no garantizaría una respuesta militar de la OTAN.
Bajo todos estos escenarios, las consecuencias para la alianza serían enormes. En el centro de la OTAN se encuentra la amenaza creíble de una respuesta fuerte y unida a la agresión. Cuestionar el Artículo 5, ya sea en términos de su jurisdicción o de la severidad de su implementación, pondría fundamentalmente en duda a la OTAN como institución. Eso no ayudaría ni a sus estados miembros actuales ni a Ucrania.
PASADO Y PRESENTE
El debate sobre si añadir Ucrania a la alianza ahora siguiendo el modelo alemán ignora otro hecho básico. La OTAN opera por consenso. Cada miembro existente debe aprobar la admisión de un nuevo país. La triste realidad es que no hay consenso para tomar medidas prácticas e inmediatas hacia la adhesión de Ucrania en Vilnius (por no hablar de la adhesión de Georgia).
Es difícil ver que eso cambie, al menos en el corto plazo: a diferencia de la candidatura de Suecia, la membresía de Ucrania está siendo retenida por países con un conjunto diverso de motivaciones. Incluyen a Hungría, que tiene vínculos más estrechos con Rusia que la mayoría de los demás miembros de la OTAN. Pero también incluyen a Alemania y Estados Unidos. Estos países se preocupan por la dificultad de implementar la membresía de Ucrania en las condiciones actuales y, comprensiblemente, dudan en convertirse en partes materiales de la guerra al dar ese paso.
Esta renuencia es otra razón por la que forzar una respuesta a la cuestión de la adhesión en Vilnius tendría un costo. La alianza aún tiene que resolver la cuestión mucho menos controvertida de la membresía sueca. Agregar una nueva pelea por la adhesión de Ucrania “ahora mismo”, en palabras de Vershbow, exacerbaría aún más las tensiones entre los aliados. Como Richard Haass y Charles Kupchan argumentaron acertadamente en Foreign Affairs en abril, “Ni Ucrania ni sus partidarios de la OTAN pueden dar por sentada la unidad occidental”.
En un mundo ideal, la OTAN no necesitaría arriesgar nada para admitir a Ucrania porque el país ya sería miembro. Evidencia estadounidense desclasificada muestra especulaciones sobre la posibilidad de que esa perspectiva ocurra al menos desde el otoño de 1994. El 13 de octubre de ese año, Anthony Lake, el asesor de seguridad nacional, le escribió a su jefe, el presidente Bill Clinton, sobre la “posibilidad de ingreso en la OTAN”. para Ucrania y los Estados Bálticos”. Clinton dibujó dos líneas verticales junto a una recomendación de “mantener la puerta de ingreso abierta para Ucrania, los Estados bálticos, Rumania y Bulgaria (contrarrestando las inclinaciones aliadas de ‘inclinarse’ a favor de los países de Visegrad)”. En opinión de Lake, Washington no debería simplemente “resignarlos a una zona gris o a una esfera de influencia rusa”. Clinton dibujó una gran marca de verificación en la portada de las recomendaciones de Lake y escribió: “Se ve bien”.
Aunque esa especulación no resultó en la membresía de Ucrania, a diferencia de los países bálticos, en un futuro ideal, Kiev se convertirá en miembro de la OTAN. Para que eso suceda sin volver a engañar a Ucrania, es esencial que la alianza evite hacer promesas vagas sin fundamento. La OTAN debería evitar frases como “después de la guerra” o “después de la lucha” y seguir el único componente del modelo alemán de la Guerra Fría que sea aplicable. La alianza debería confirmar que Ucrania puede acceder y accederá cuando vuelva a tener lo que tenía Alemania Occidental: fronteras fijas. Pero en el mundo trágico de hoy, agregar a Ucrania a la OTAN mientras sus fronteras son sitios de conflicto activo con Rusia tendría un alto costo.
Teniendo en cuenta este costo, en lugar de llevar a cabo un debate divisivo sobre la membresía ahora, la alianza debería concentrarse en Vilnius para determinar qué necesitan los ucranianos para tener éxito en su contraofensiva y luego brindarles ese apoyo rápidamente. En pocas palabras, la OTAN debería dar a Kiev lo que necesita para lograr, lo antes posible, lo que realmente importa: la restauración de fronteras fijas. Son, después de todo, la respuesta a la cuestión de la adhesión. Una vez que los ucranianos los tengan, la alianza debería apresurarse a dar la bienvenida al país como aliado. Al igual que Alemania Occidental, Ucrania puede servir como una línea de frente clara y fuerte contra Moscú.
Por: ME Sarotte
Fuente: https://www.foreignaffairs.com/ukraine/natos-worst-both-worlds-approach-ukraine?utm_medium=promo_email&utm_source=special_send&utm_campaign=nato23_actives&utm_content=20230710&utm_term=all-actives
